今年下半年，杭州近10個地塊密集進(jìn)行用地規(guī)劃調(diào)整，以推動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)產(chǎn)城融合等。

比如，原本用于商業(yè)商務(wù)的上城區(qū)長睦單元地塊，其中五個地塊調(diào)整為一類工業(yè)用地，一個地塊調(diào)整為居住用地，再新增一塊商業(yè)用地、并配建近距離公共服務(wù)設(shè)施。

其意在加碼人工智能產(chǎn)業(yè)。按照上城區(qū)2025年政府工作報告，要重點發(fā)展人工智能、人形機(jī)器人等產(chǎn)業(yè)細(xì)分賽道。上述地塊的規(guī)劃調(diào)整，目的就是打造以人工智能為核心的高端都市型科技園區(qū)。

杭州在土地改革上還有新舉措。11月上旬，杭州印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)工商業(yè)用地改革促進(jìn)空間精準(zhǔn)有效配置的實施意見》，將于12月1日起實施。這也是全國首份工商業(yè)用地改革實施方案。

杭州城市天際線 圖源:圖蟲創(chuàng)意

浙江工業(yè)大學(xué)中國住房與房地產(chǎn)研究院院長、教授虞曉芬告訴時代周報記者，杭州本次方案有兩大主要方向，一是推動土地資源向數(shù)字經(jīng)濟(jì)等高附加值產(chǎn)業(yè)集中；二是推動“產(chǎn)居融合”，化解職住分離、交通擁堵等問題。

她指出，杭州此番新政力度大、速度快，一大原因在于杭州土地市場的供需矛盾明顯。一方面，部分傳統(tǒng)工業(yè)用地閑置，新興產(chǎn)業(yè)面臨用地配套不足、成本過高的困境；另一方面，又存在商服用地過剩與優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)用地短缺并存的情況。

“這種結(jié)構(gòu)性矛盾，杭州比上海、廣州等城市更突出，迫切需要系統(tǒng)性文件破解，而非零散政策修補(bǔ)?！?/p>

“X”類用地預(yù)留彈性空間

今年9月，國務(wù)院批復(fù)同意北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫等10個要素市場化配置綜合改革試點，提出以綜合改革試點為牽引，因地制宜大膽創(chuàng)新，開展差別化改革探索。在十試點文件中，土地位列各大要素排序第二位，足見其重要性。

在這背后，長期以來，自上而下的用地規(guī)劃，在一定程度導(dǎo)致了用地低效、土地閑置等問題。相關(guān)領(lǐng)域研究者們普遍認(rèn)為，土地要素市場化進(jìn)程明顯滯后，已經(jīng)明顯影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。

我國城市土地規(guī)劃大都沿用“經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向，政府主導(dǎo)功能分區(qū)”的模式，傾向于將城市劃分為居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、公共服務(wù)設(shè)施用地等不同用地性質(zhì)。但伴隨城市規(guī)模增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，職住分離等問題隨之而來。

另外，在城市，工業(yè)用地，商業(yè)和住宅用地，是兩套出讓邏輯。為了招商引資，地方政府常常以低價供應(yīng)工業(yè)用地；商業(yè)和住宅用地則通過招掛拍的形式高價出讓。結(jié)果是導(dǎo)致工業(yè)用地粗放利用、浪費嚴(yán)重，而住宅用地價格高企，提高城市居住成本。

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，十試點批復(fù)以來，廈門、廣州、上海、杭州等地相繼發(fā)布工業(yè)用地、商業(yè)用地改革方案，具體改革舉措包括服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力，彈性供應(yīng)、彈性定價，土地用途靈活轉(zhuǎn)化等。

杭州的《方案》針對工業(yè)用地畝均效益不高、商服用地成本偏高、中小微企業(yè)拿地難等突出問題，在改革方向和路徑上顯示出創(chuàng)新性和突破性，比如企業(yè)可通過聯(lián)合體拿地、彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓等模式獲取工業(yè)用地，物流用地按照工業(yè)用地定價，大幅降低初期投入。

虞曉芬指出，不同于其他城市文件泛化的彈性供地，杭州明確新供工業(yè)用地優(yōu)先投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)和民間投資項目，且要求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度超70％、民間投資占比80％以上。

同時設(shè)置差異化地價，如符合五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的用地，可按現(xiàn)有工業(yè)用地出讓價70%定起價。這種與產(chǎn)業(yè)能級強(qiáng)綁定的導(dǎo)向，能推動土地資源向高附加值產(chǎn)業(yè)集中。

從符合條件的企業(yè)視角而言，就是用地成本更低、租期更靈活、配套更完善、容積率和配套建設(shè)選擇相對更自由，尤其利好初創(chuàng)型科技企業(yè)、中小微企業(yè)。

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，在今年9月國務(wù)院批復(fù)的十試點文件中，杭甬溫關(guān)于土地要素的規(guī)劃的其中一大亮點是明確產(chǎn)業(yè)用地探索“限地價競貢獻(xiàn)”的方式。即不以“買地單價論英雄”，而以“畝產(chǎn)論英雄”，這也顯示出當(dāng)?shù)剞饤壎唐谑找妫坶L遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略布局。

人的需求，也被放到更加重要的位置?！斗桨浮分?，杭州提出打造15分鐘產(chǎn)業(yè)社區(qū)，允許開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌工業(yè)用地配套指標(biāo)建設(shè)鄰里中心，同一企業(yè)也可集中建設(shè)配套用房并同步投用。

虞曉芬指出，此舉打破了傳統(tǒng)工業(yè)用地僅聚焦生產(chǎn)的局限，通過生產(chǎn)與生活配套的協(xié)同，提升土地的綜合價值，其他城市的方案較少有如此系統(tǒng)性的規(guī)劃。

杭州西湖 圖源:圖蟲創(chuàng)意

改革路徑上，《方案》呈現(xiàn)出精細(xì)化、更高可行性的特點。

長期以來，我國實行單一功能的土地分類管理模式。《方案》提出“X”類產(chǎn)業(yè)用地，即彈性用地，并在濱江、蕭山等區(qū)域試點。其中二產(chǎn)“X”用地可混合工業(yè)、科研設(shè)計等用途，三產(chǎn)“X”用地可兼容金融、文體衛(wèi)等功能。

虞曉芬認(rèn)為，相較于其他城市推行的“用途轉(zhuǎn)換備案制”“混合用地試點”等模式，杭州直接在規(guī)劃層面預(yù)留彈性空間，能更好適配新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的不確定性需求。

存量盤活方面。全國層面存量土地盤活難的核心問題是規(guī)則模糊，杭州《方案》允許存量房屋用途臨時改變，允許單一性質(zhì)用地兼容15%-30%其他功能，直接從制度層面撬動存量空間的市場潛力和流動性。

為什么是杭州？

連月來，陸續(xù)有城市推出土地改革新政，但基本就工業(yè)用地、商服用地等不同類型土地分別制定方案。杭州采用綜合性政策模式，將兩種用地放至同一個政策框架中，并在具體條例上淡化二者邊界，可謂全國首例。

在這背后，杭州產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、當(dāng)前用地市場供需錯配明顯為兩大主因。

不過，值得一提的是，杭州土改進(jìn)程一向走在全國前列。

早在1997年，杭州就成立“土地儲備中心”，其后數(shù)年又通過杭州市土地儲備實施辦法、土地儲備體系和機(jī)制等的建設(shè)，讓土地從協(xié)議出讓轉(zhuǎn)向招掛拍出讓，顯化土地資產(chǎn)價值，并在2000年被國土資源部確定為“全國國有土地資本運營試點城市”之一。

近年來，杭州土拍收入長居全國城市前列，背后一大原因即是杭州用地規(guī)劃的大膽改革探索。

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年前三季度，杭州憑借“高供應(yīng)+高溢價”，實現(xiàn)土拍收入1302億元、排在全國第一；往前推3年，杭州房地產(chǎn)用地成交額也連續(xù)站穩(wěn)全國城市前三位。

今年來，杭州頻現(xiàn)“地王” 圖源:圖蟲創(chuàng)意

回到此次《方案》。上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴(yán)躍進(jìn)在接受時代周報記者采訪時指出，杭州本次土地改革，從土地市場來看，工業(yè)用地和商業(yè)用地過去的邊界有所模糊，體現(xiàn)了土地綜合管理、功能融合的導(dǎo)向。

他分析，時下正值杭州抓搶數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高科技產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵時期，相關(guān)產(chǎn)業(yè)對用地的復(fù)合性、靈活性需求遠(yuǎn)超傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)工商業(yè)用地的功能分割模式無法滿足當(dāng)前需求，“各地現(xiàn)在要留住企業(yè)、留住人才，就必須在用地方面優(yōu)化。而傳統(tǒng)的用地模式，限制了存量土地的盤活，也影響了優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入”。

整體來看，本次《方案》頗具創(chuàng)新型和借鑒意義，但也存在仍待細(xì)化和突破的空間。

虞曉芬指出，例如在用地遴選、規(guī)劃調(diào)整等環(huán)節(jié)，適當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會參與，共同商定產(chǎn)業(yè)類商服用地的分類標(biāo)準(zhǔn)、地價修正系數(shù)、控規(guī)指標(biāo)優(yōu)化等，“若缺乏市場主體的參與，可能與實際產(chǎn)業(yè)需求存在偏差”。

又如，在具體執(zhí)行過程中，應(yīng)注意避免區(qū)域差異化偏差。她解釋，杭州各區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差異大，如濱江區(qū)以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主，錢塘區(qū)側(cè)重制造業(yè)。防止“X”類用地試點等政策被同質(zhì)化執(zhí)行，建議按區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位制定補(bǔ)充細(xì)則，避免優(yōu)質(zhì)政策與本地產(chǎn)業(yè)特色脫節(jié)。

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